A participação de Consórcios em Procedimentos licitatórios e suas limitações

Written By Michel Bertoni Soares

Acórdão 1170/2025- TCU-Plenário e TC-011154.989.25-5 TCESP

Por: Fernanda Valone Esteves

O QUE VOCÊ PRECISA SABER: O silêncio do edital acerca da participação de consórcio em certame licitatório equivale à sua autorização. Por outro lado, a decisão que vedar essa participação deve estar expressamente prevista no instrumento convocatório e devidamente motivada.

O art. 15 da Lei 14.133/2021 admite, em regra, a participação de empresas em consórcio nas licitações, salvo vedação devidamente justificada no processo licitatório.

Para fins licitatórios, o consórcio consiste na união transitória de duas ou mais pessoas jurídicas, que se associam para assumir atividades e encargos que, isoladamente, não teriam capacidade técnica, econômica ou financeira suficiente (1), permitindo, em conjunto, o atendimento das exigências editalícias e a execução do objeto contratado.

O consórcio destina-se a uma existência transitória, relacionada com a execução de um empreendimento determinado. Exaurido esse empreendimento, extingue-se o consórcio.

Essa forma de participação está diretamente relacionada aos benefícios que possam gerar à competitividade do certame e à adequada execução contratual, o que implica dizer que será devida quando viabilizar maior competitividade e indevida quando implicar na redução dessa. Por isso, cabe a Administração, na fase preparatória da licitação avaliar a questão e decidir acerca da participação ou não de consórcio.

Não obstante o caráter discricionário dessa decisão, a legislação impõe limites, conforme previsto no art. 18, inciso IX, da Lei 14.133/2021, de modo que a decisão que vedar a participação de consórcios não pode ser aleatória e sim motivada, pautada em Estudo Técnico Preliminar.

(1) Di Pietro, Maria Sylvia Zanella, 1943- Direito administrativo / Maria Sylvia Zanella Di Pietro. – 36. ed.

– Rio de Janeiro: Forense, 2023. pg. 786

O caso - Acórdão 1170/2025- TCU-Plenário
A Secretaria de Administração da Presidência da República (SA/PR) realizou pregão destinado à contratação de serviços continuados, com dedicação exclusiva de mão de obra para melhoria contínua, estudo, planejamento, elaboração e desenvolvimento de projetos de arquitetura e de engenharia no Complexo de Edificações da Presidência da República.

Entre os pontos suscitados na denúncia, alegou-se que o edital não havia mencionado a possibilidade de participação de consórcio, o que seria incompatível com a natureza multidisciplinar do objeto e, consequentemente, acarretaria a restrição indevida à competitividade do certame. Ainda, durante a fase de impugnação, o pregoeiro entendeu que a ausência de previsão expressa implicaria a impossibilidade de participação de consórcios.

O TCU concluiu que tanto o denunciante, quanto o pregoeiro incorreram em interpretação equivocada do art. 15 da Lei nº 14.133/2021. Segundo o Tribunal, a ausência de previsão editalícia não afasta a possibilidade de participação de consórcios, uma vez que a legislação estabelece essa forma de participação como regra geral, admitindo sua vedação apenas quando expressamente prevista e devidamente justificada.

Diante disso, foi determinada a expedição de ciência ao órgão jurisdicionado, no sentido de que a resposta do pregoeiro é equivocada, ao passo que contraria o disposto no art. 15 da Lei 14.133/2021, que a autoriza, como regra, a participação de consórcios, admitindo sua vedação apenas quando devidamente justificada.

O caso - TC-011154.989.25-5- TCESP
No âmbito do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, analisou-se representação com pedido de medida cautelar em face de edital de pregão eletrônico promovido pela Prefeitura de Avaré, destinado ao registro de preços para futura contratação de serviços de tapa-buracos, em que uma das denúncias foi a injustificada vedação de participação de pessoas jurídicas reunidas em consórcio.

No caso, o edital previa expressamente a vedação à participação de empresas reunidas em consórcio, sob o fundamento de que “as circunstâncias do mercado ou a complexidade do objeto não dificultam a comprovação de todos os requisitos de qualificação técnica ou econômica por um único licitante”.

Embora a vedação estivesse formalmente prevista, o TCESP compreendeu que as justificativas apresentadas pela Administração eram frágeis e genéricas, desprovidas de motivação técnica idônea, em afronta ao artigo 15, § 1º, da Lei nº 14.133/2021, comprometendo a economicidade e a amplitude do certame.

Nesse contexto, considerando a regra a admissão de participação de empresas reunidas em consórcio, e à míngua de justificativas técnicas que demonstrem a vantajosidade da vedação imposta no edital, o Tribunal determinou que, caso o procedimento licitatório tivesse prosseguimento, fosse suprimida a vedação à participação de consórcios.

Conclusão:
A análise dos precedentes evidencia a consolidação do entendimento de que a participação de consórcios constitui regra no âmbito das licitações regidas pela Lei nº 14.133/2021, sendo a sua vedação medida excepcional, condicionada à demonstração concreta de sua necessidade.

Assim, a Administração Pública, ao optar por restringir essa forma de participação, deve apresentar justificativa técnica consistente, amparada nas características do objeto e nas condições do mercado, sob pena de violação aos princípios da competitividade e da economicidade, bem como de sujeição do certame ao controle pelos órgãos de fiscalização.

REFERÊNCIAS:

Michel Bertoni Soares
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